2025年4月，《中华人民共和国生态环境法典(草案)》（以下简称“草案”）提请十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议并公开征求意见。草案总则编通过对基本规定、监督管理、通用性法律制度和保障措施等方面，构建了包括生态环境领域重要的基础规则、法律原则，以及统领分则各编的基础性、综合性、普遍性法律制度框架体系。

　　一、以通用性制度为统领，总则编奠定“总-分”结构的框架体系

　　以可持续发展为主线，系统整合现有生态环境领域的法律制度和机制。草案把百利宫娱乐场：生态文明思想作为生态环境法典编纂的纲和魂，在谋篇布局上构建了由总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则等五编组成的生态环境法典框架体系，系统整合了现行生态环境领域的法律和生态文明体制改革的制度创新成果。草案将环境资源能源单行法律长期坚持的实现社会经济可持续发展的立法目标与新时代生态文明建设相统筹，通过污染防治、生态保护和绿色低碳发展三大分则领域，分别对应了可持续发展的社会、环境和经济这三大社会关系，系统整合了现有生态环境法律制度机制和规则规范，填补了生态环境领域系统性立法的空白，提升了草案的适用性与可操作性。

　　以适度法典化模式，推动生态环境领域法律制度和规范创新。草案提炼归纳了环境资源能源单行法律中适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展编的通用性制度规范，总结了生态环境保护工作中的实践经验，将生态文明建设中各方面认识较为一致、比较成熟的新制度上升为法律规定。草案采用了对不同领域通用性制度折中概括的方法，归纳总则编确定的生态环境领域通用性制度规范。例如，将国土空间规划、生态环境保护规划和生态环境分区管控一并纳入“规划和生态环境分区管控”章，既解决了以往环境保护法总则只规定环境保护规划的不足，将不同目标的两大规划协调一致，又将生态环境分区管控这一分区域差异化精准管控的生态文明制度创新结合一起，并确定了它们作为基本制度的地位和作用。再如，设立“标准和监测”章，将生态环境质量标准以及有关污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面的标准一并纳入，将生态环境监测和生态领域其他监测方式一并包含在内，体现了法典基本制度规范对不同领域和部门归属的各类标准和监测措施的协调一致。

　　以统领分则各编的基础性制度为基础，集成升华生态环境领域共通性制度措施。草案总则编确定了生态环境领域的重要法律原则，即统领生态环境法典各编共同适用的基础性、综合性、普遍性的基本规则。草案集成优化了三十多部环境资源能源单行法律总则章中的共通性制度措施，既对生态环境保护和利用行为的基本概念、重要原则、监督管理体制机制作出明确规定，又对生态文明基本制度和生态环境治理重要制度进行了体系化的凝练和概括。

　　二、把握总则编的功能定位和统领作用，重点做好“编订纂修”和“集成升华”工作

　　从总则编的框架和内容看，“系统整合”工作已初步完成，框架体系已经基本形成。为了更好地做好“编订纂修”和“集成升华”工作，还需要进一步开展深入细致的论证分析和深化研究。

　　建议将实现“可持续发展”列入立法目的。草案虽多处出现可持续发展的相关表述，但在立法目的公因式中遗漏了我国环境资源能源单行法律普遍确立的“可持续发展”规定。为保持生态环境立法目的的一致性和稳定性，建议将实现社会经济可持续发展的目标继续作为立法的目的之一。

　　建议突出生态环境领域基本法的性质功能。草案总则编承继了环境保护法的结构和大量内容，同时也体现了环境保护法的污染防治政策、行政和管理法的立法本位。2014年修订的环境保护法是以污染防治为主要内容的单行法律，并非生态环境领域的基本法律，具有浓厚的污染防治监管和授权环保部门执法的色彩，对自然资源和生态保护的条文规定分量较少。深化生态文明体制改革以来，党和政府文件以及在相关环境资源能源法律中大量采用“生态环境”以替换“环境”的表述，强化了生态文明制度建设将“生态”与“环境”并列认识的意识，逐渐将自然、生态和资源全部纳入“生态环境”的概念中来，生态环境保护责任清单不断完善，生态环境治理体系也不断健全。因此，建议在总则编突出草案是生态环境领域基本法的性质功能。此外，建议将坚持和完善最严格的生态文明制度体系确立的基础性制度纳入总则编通用性制度，使草案更加符合目标协调性、内容全面性、逻辑自洽性和价值一致性的要求。

　　建议将适用范围从生态环境保护相关活动扩大到生态环境利用行为。实践中，生态环境保护的相关活动大多数是涉及政府及其主管部门的工作职责、监管职责等工作内容，少数涉及公民的权利义务、环境意识和环境教育等内容。其他主体，如国家司法机关的任务，是适用法律评判生态环境利用行为人的行为属性，依法对生态环境损害行为人进行环境资源审判或提起环境公益诉讼。草案将适用范围限定在生态环境保护和相关活动的规定，未能体现生态环境治理体系中的其他主体在生态环境利用行为中的地位、作用和任务，直接影响和限制了生态环境法典的具体适用对象和适用范围。

　　建议重新定义“生态环境”的概念。近年来，全国人大常委会在制定和修改环境资源能源单行法律中，逐步以“生态环境”替换“环境”，表明法律所保护和利用的“环境”已从性质上转变为“生态环境”，这需要生态环境法典予以重新定义。然而，总则编对“生态环境”的解释仍停留在环境保护法对“环境”所作的概括解释上，只在“自然因素”之后加上“及其相互联系与作用”。与生态文明建设政策文件不同，在法律上重新解释“生态环境”的概念，将直接影响着人们对宪法、现行法律以及未来法典对“生态环境”内涵和外延的理解。建议草案将“生态环境”从狭义的复合名词扩充解释为广义的并列名词，即“生态+环境”而非“生态的环境”，包含生活环境、生态系统和自然资源要素在内。

　　三、强化总则编在多元主体生态环境治理体系中的地位

　　党的二十届三中全会提出“健全生态环境治理体系”的要求，必须明确多主体参与、多主体协同、多主体制衡、多主体协调等方面的地位、作用及其权利义务关系。

　　建议以主体普遍遵循的法律原则优化草案确立的工作原则。法律原则是法律关系普遍适用的基本准则。总则编第六条用“坚持”二字作为修饰“生态环境保护”的原则，使草案确立的这些原则更契合工作原则而非法律原则。由于国家环境保护义务的主要承担者是国家行政机关，所以应当用“坚持”来修饰工作原则。但是作为生态环境法律关系各主体所应遵守的法律原则，建议用“遵循”而非“坚持”来修饰。

　　建议在“监管体系”中明确生态环境保护责任清单上其他重要公权力主体的有关职权职责。除生态环境部门和自然资源部门外，发展改革、水行政、农业农村、住房和城乡建设等有关部门，属于非直接负有生态环境保护职责的公权力机关，但在涉及保护整个生态环境利用行为中，它们担负预防环境风险、减轻环境负荷的协同共治的职责。另外，国家司法机关担负着生态环境资源审判职能和生态环境公益诉讼职能。因此，在“监管体系”外，建议明确这些重要公权力主体在生态环境保护、协调环境利用行为和生态环境资源争议纠纷处理等方面的主体地位及职权职责。

　　建议对公众生态环境权益的内容作出明确规定。草案第一条规定了“保障公众健康和生态环境权益”，这是总则编的一大亮点。这项重要的法律权益不仅是对立法目的的高度概括和抽象规定，还应通过专门条文明确规定于相关条文中。我国从2009年以来连续制定并实施了四期国家人权行动计划，将“环境权利”独立为与经济、社会和文化权利、公民权利与政治权利相并列的权利类型。2018年通过的宪法修正案推动“生态文明”入宪，为保障公众环境权益提供了宪法依据。这些是中国生态文明制度建设和人权制度发展取得的重大成就，是“坚持以人民为中心”、实现“人与自然和谐共生的现代化”的重大成果。公众是生态环境治理体系中的重要主体，生态环境法典设立环境权利条文有助于公众协同政府和企业事业单位履行生态环境保护义务。为此，建议在法典生态环境治理体系的主体中，明确公众的地位，规定公民享有在清洁、健康的环境中生活的权利。

　　四、明确通用性制度规范的标准及解决方案，将生态环境损害赔偿制度升华为通用性制度

　　草案对通用性制度公因式的提取标准不一致。例如，突发生态环境事件应对制度仅在应对突发环境污染事件的场合才适用，但总则编将其作为通用性制度规范。此外，对纳入总则编但现行法律未作规定的生态文明制度创新成果，应明确其标准和解决方案。例如，与生态环境分区管控制度相同，生态环境损害赔偿制度也是生态文明系列制度创新的重大成果，是具有特色的制度安排。该制度明确政府作为赔偿权利人的地位，通过与违法造成生态环境损害的赔偿义务人就修复或赔偿范围进行磋商达成一致，最终由赔偿义务人负担修复和赔偿资金的制度安排。这项制度涉及生态环境损害的科学确定、修复或赔偿数额的科学确定与鉴定评估、修复以及赔偿资金的使用与监督等内容，涉及政府诸多公权力部门的工作协同，也涉及生态环境损害赔偿责任与其他法律责任的协调关系。目前该制度已广泛适用于污染防治、生态保护和绿色低碳发展领域各类环境利用行为中，符合通用性制度的基本特征。建议在总则编通用性法律制度中予以明确规定。

　　（作者系北京大学法学院教授、碳中和研究院双聘教授，澳门百利宫：环境资源法学研究会副会长）